פסק-דין בתיק עע"ם 241/12

השופט ע' פוגלמן:

           לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בבאר שבע (כב' השופטת ח' סלוטקי) אשר קיבל עתירה על החלטת המערערת 1 (להלן: ועדת הערר) והורה למשיבה 2 (להלן: הוועדה המקומית) לדון לגופו של עניין בשלוש בקשות שהגישה משיבה 1 (להלן: פז) למתן היתר להקמת מתקן להתפלת מי ים במקרקעין שבבעלותה.

הרקע וההליכים התכנוניים

פז היא הבעלים של קרקע הממוקמת באזור התעשיה הצפוני של העיר אשדוד (להלן: המקרקעין). על המקרקעין חלה תכנית מתאר אשדוד (מס' 101/02/3) שאושרה למתן תוקף בשנת 1960 (להלן: תכנית המתאר). ייעוד המקרקעין לפי תכנית המתאר הוא "אזור תעשיה ואחסנה". בתקנון התכנית מפורטות התכליות המותרות באזור זה. בפועל בנויים על המקרקעין בית זיקוק ותחנת כוח קטנה. תכנית המתאר כוללת הוראות שונות המאפשרות להתיר תכליות נוספות באזורים השונים. סעיף 1(ג) לחלק ד' לתכנית המתאר קובע: "יהיה זה מסמכותה של הועדה המקומית - בהסכמתה של הועדה המחוזית - להרשות להשתמש בקרקע כזאת או בבנין כזה לכל תכלית, שלא סומנה ברשימת התכליות באותו אזור, ומתוך כפיפות לתנאים, שיהיו נראים לה, בהתחשב בתכונת הסביבה שבה נמצא הקרקע או הבנין, כפי שנקבעה בתכנית הזאת". בהוראה אחרת, המופיעה תחת הכותרת: "רשימת התכליות" שבחלק ד' לתכנית (בעמוד 14) נקבע: "א. לגבי תכלית שלא הוזכרה ברשימת התכליות, תחליט הועדה המקומית על פי גזירה שווה לתכליות המותרות לפי רשימת התכליות באזור הנדון. ב. בתכנית מפורטת אפשר יהיה לקבוע תכליות נוספות על אלה שנקבעו בתכנית זו לגבי כל אזור ואזור". ביום 22.6.2001 החליטה הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז דרום (להלן: הוועדה המחוזית) להיעתר לבקשת הוועדה המקומית להוסיף לרשימת התכליות המותרות באזור המיועד לתעשיה ואחסנה, תכלית של מתקן להתפלת מים.

           ביום 14.7.2004 אושרה תכנית מתאר ארצית חלקית לאתרים להתפלת מי ים - תמ"א 43/ב/2 (להלן: התמ"א). מטרת התמ"א - ליצור מסגרת תכנונית לפריסת אתרים להתפלת מי ים ושילובם במערכת הארצית. תחום התמ"א הוגדר כ"כל שטח המדינה, בגבולות האתרים המסומנים בה". בתשריט שצורף לתמ"א סומנו תשעה אתרים. המקרקעין דנן אינם נכללים בתחומם. סעיף 8.1 לתקנון התמ"א קובע: "היתר בניה בשטח המיועד למתקן התפלה המסומן בתשריט של תוכנית זו, יינתן על פי תוכנית מפורטת למתקן התפלה בהתאם להוראות תוכנית זו"; וסעיף 28 לתקנון, שדן בהוראות מעבר, קובע:

28.1   אין בהוראות תכנית זו לפגוע בתכניות למתקני התפלה שאושרו או הופקדו קודם תחילתה של תכנית זו, או בהיתרים להתקנת מתקנים כאמור, שניתנו קודם תחילתה של תכנית זו.

28.2   על אתר התפלה "אשקלון" יחולו הוראות תמ"א 34/ב'/1.

28.3   אין בהוראות תכנית זו לפגוע בתכנית החלה בתחום תחנת הכוח בחדרה ובתחום תחנת הכוח באשדוד והמתירה הקמת מתקן התפלה בתחומה. היתר להקמת מתקן התפלה יהיה מותנה בהגשת מסמך סביבתי-בריאותי כאמור בתכנית זו.

         הוגש מסמך סביבתי ביחס לאחד המתקנים האמורים טרם אישורה של תכנית זו, רשאי מוסד תכנון לפטור מהצורך בהגשת מסמך סביבתי-בריאותי כאמור, כולו או חלקו, אם מצא שהמידע הכלול במסמך שהוגש עונה על הנדרש על פי תכנית זו. [...]

28.4          על שטח אתר תחנת הכוח אורות רבין (השרון) בחדרה יחול נספח מס' 3.

פז הגישה לוועדה המקומית בקשות למתן היתרי בנייה להקמת מתקן התפלה על גבי המקרקעין בתחום בית הזיקוק באשדוד, ולהנחת צנרת תת קרקעית לאספקת מי ים ולסילוק מי רכז. הבקשות כללו בקשה להקלה ומשכך פורסמו להתנגדויות. מערערים 3-2 והמשיבה 3 הגישו התנגדויות לבקשות. הוועדה המקומית החליטה לדחות את הבקשות על הסף בנימוק שהתמ"א מחייבת הכנת תכנית מפורטת להקמת מתקן התפלה שלא באיזה מהאתרים המופיעים ברשימה המנויה בה.

פז הגישה ערר על החלטת הוועדה המקומית, שהתמקד בעיקרו בטענה כי היא זכאית לקבל היתר בנייה, מכוח הוראת המעבר בסעיף 28.1 לתמ"א. ועדת הערר קבעה כי המונח "תכנית למתקני התפלה" המופיע בסעיף 28.1 לתמ"א מכוון, על פי פשוטו של לשון, לתכניות שיוחדו לנושא של הקמת מתקני התפלה וכוללות הוראות פרטניות וייחודיות למתקנים כאלה. לשיטת ועדת הערר, הוספת התכלית של "מתקן להתפלת מים" לתכנית מתאר אשדוד משמעותה כי מותר להקים בתחום התכנית מתקן התפלה כאמור, ולפיכך המדובר בתכנית המתירה להקים מתקן התפלה, אך מחייבת אישור של תכנית מפורטת כתנאי לכך. הוועדה הוסיפה כי תכנית יכולה להיחשב תכנית מפורטת אם היא כוללת הוראות מפורטות דיין המאפשרות להוציא היתרי בנייה מכוחה. אולם, לפי קביעת ועדת הערר, תכנית המתאר דנן אינה כוללת הוראות פרטניות המאפשרות להוציא היתר בניה למתקן התפלה, ולפיכך אין לראות בה תכנית מפורטת לעניין זה. עוד נקבע כי לשון סעיף 28 תומכת בעמדת הוועדה המקומית, שכן בעוד שסעיף 28.1 נוקט במונח "תכניות למתקני התפלה", סעיף 28.3 נוקט במונח "תכנית המתירה הקמת מתקן התפלה בתחומה". מכאן למדה ועדת הערר כי התכנית הדרושה כדי להיכלל בהוראות המעבר הכללית שבסעיף 28.1 חייבת להיות יותר מאשר "תכנית המתירה הקמת מתקן התפלה בתחומה" כמו תכנית מתאר אשדוד. לבסוף קבעה ועדת הערר כי גם מבחינת פרשנות תכליתית, אין זה נראה סביר כי התמ"א - שתכליתה, בין היתר, להבטיח מתן הוראות לשמירה על איכות הסביבה ולמניעת מטרדים ומפגעים - תאפשר בהוראת המעבר שלה הקמת מתקנים על פי תכנית מתאר אשדוד, שאין בה כל התייחסות לנושאים אלה. מנימוקים אלה החליטה ועדת הערר לדחות את הערר.

פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים

פז עתרה לבית המשפט לעניינים מינהליים נגד החלטת ועדת הערר. להבדיל מהדיון בוועדת הערר, שכאמור נסב בעיקרו על הוראת סעיף 28.1, מיקדה פז את טענותיה בהוראת סעיף 28.3 לתמ"א. בית המשפט (כב' השופטת ח' סלוטקי) החליט לקבל את העתירה. הוטעם כי הוראת המעבר הקבועה בסעיף 28.3 לתמ"א, שבה התמקד הדיון, קובעת שאין לפגוע בתכנית החלה בתחום תחנת הכוח באשדוד, אשר מתירה להקים מתקן התפלה בתחומה. דא עקא שאין בנמצא תכנית כזו זולת תכנית מתאר אשדוד. אמנם מדובר בתכנית משנות ה-60, אולם, כך בית המשפט קמא, "התיקון שהוסף בשנת 2001, שהתיר הקמת מתקן התפלה בתחומה, הוא יחסית חדש וניתן היה להוסיף בו במפורש את הדרישה של הכנת תוכנית מפורטת והדבר לא נעשה". בית המשפט נסמך על כך שהוועדה המקומית התירה לפז להקים תחנת כוח לפי תכנית מתאר אשדוד וללא תכנית מפורטת, ולא ראה יסוד להבחין בין היתר זה שניתן לבין בקשה להתיר הקמת מתקן התפלה מכוח תכנית המתאר, כפוף להגשת מסמך סביבתי-בריאותי כאמור בסעיף 28.3 לתקנון התמ"א. נקבע כי נראה שכוונת מנסחי התמ"א הייתה להחריג מהוראותיה, הדורשות תכנית מפורטת, תכנית המתירה מתקן התפלה בתחומה, ולאו דווקא את השטח בתחום תחנת הכוח באשדוד. מאחר שתכנית המתאר תוקנה - לאחר שהתיקון פורסם להתנגדויות - באופן שהתיר לבנות מתקן התפלה ללא צורך בתכנית מפורטת, הרי שמנסחי התמ"א ראו להחריגה מן הצורך בתכנית מפורטת. בית המשפט ציין כי בנסיבות העניין אפשר להגיש התנגדויות לבקשה להיתר ואלה אף הוגשו. בית המשפט דחה את טענת המערערים בדבר סתירה בין נוסח סעיף 28.3 לתמ"א לסעיפים מקבילים בתכניות מתאר ארציות אחרות; וכן את הטענה שיש לפרש את סעיף 28.3 באופן שעולה בקנה אחד עם כוונת המדינה להמשיך ולהקים מתקני התפלה באמצעות מכרזי BOT.

           להכרעה פרשנית זו מכוון הערעור שלפנינו.

עיקרי הטיעון

המערערים טוענים כי הפרשנות שנתן בית המשפט קמא לסעיף 28.3 לתמ"א אינה מייחסת משקל הולם לכך ששני האתרים שצוינו בו במפורש - שתי תחנות הכוח הגדולות בארץ - נבחנו ונמצאו מתאימים להקמת מתקן התפלה על פי התמ"א, ומטעם זה נכללו ברשימה הסגורה והמצומצמת של אתרים שסומנו בתמ"א ונלקחו בחשבון בתכנון ובחישוב כמות המים המותפלת הכוללת לה זקוק משק המים הישראלי ופריסתה הארצית. שונים הם פני הדברים ביחס למקרקעין דנן, אשר אינם נכללים בתמ"א. עוד טוענים המערערים כי על אף שעל מקרקעי פז בנויים מתקני תשתית (בית זיקוק ותחנה כוח קטנה), הוראת המעבר אינה חלה על מתקן תשתית או תחנת כוח באשר היא, אלא רק על שתי תחנות הכוח האמורות. המערערים מוסיפים כי בניגוד לקביעת בית המשפט קמא, לא נעשה הליך של שיתוף הציבור בהחלטת הוועדה המחוזית להתיר הקמת מתקן התפלה בשנת 2001; כי פרשנותו של בית המשפט קמא אינה מתיישבת עם לשון סעיף 28.3 לתמ"א המכוון לתחום תחנת הכוח ולא לתחום התכנית; וכי פרשנותו של בית המשפט קמא מוליכה למסקנה שניתן לבקש היתר לבניית מתקן התפלה בכל השטח המיועד לתעשיה ואחסנה בתכנית מתאר אשדוד, בלא להידרש לאישור של תכנית מפורטת. פרשנות זו, לשיטת המערערים, אינה מתקבלת על הדעת. מטעמים אלה עותרים המערערים לאימוץ הפרשנות שהם מציגים ולהורות על ביטול פסק דינו של בית המשפט קמא.

פז טוענת שמאז הוספת התכלית לתכנית בשנת 2001 ועד לפרסום התמ"א, היה מותר להקים מתקן התפלה באזור המיועד לתעשיה ולאחסנה לפי תכנית המתאר, ללא צורך בתכנית מפורטת. סעיף 28.3 לתמ"א, לשיטתה, נועד להותיר מצב זה על כנו, קרי: כל אתר התפלה שהיה ניתן להקימו לפי תכנית מאושרת לפני כניסת התמ"א לתוקף, ניתן יהיה להקימו באותו אופן גם לאחר מכן. לטענת פז, פרשנות המערערים להוראות המעבר שוללת מהן כל תוכן ממשי. כך, המערערים אינם מצביעים ולו על מתקן התפלה אחד, נוסף על אלה שסומנו בתמ"א, שהאפשרות להקימו נשמרת לפי פרשנותם את הוראות המעבר. לשיטת פז, פרשנות מילולית ותכליתית של סעיף 28.3 מוליכה למסקנה שהוא חל על תכנית מתאר אשדוד; ושאין חשש שהעדר תכנון מפורט יפגע באינטרס ההגנה על איכות הסביבה, שכן אינטרס זה מקבל מענה בדרישה לאישור מסמך סביבתי-בריאותי מקיף. פז מוסיפה כי טענת המערערים - שנטענת לראשונה בבית משפט זה - ולפיה סעיף 28.3 מתייחס לשני האתרים הקונקרטיים שנזכרים בו, היא בבחינת שינוי חזית, ואף אין בה ממש גם לגופה. מפרשנות זו עולה לכאורה כי התכנית שאליה מפנה סעיף זה היא התמ"א עצמה. פרשנות זו, לגישת פז, אינה הגיונית. במישור התכלית, נטען, כי אין הבדל רלוונטי בין מקרקעיה של פז לשטח תחנת הכוח בכל הנוגע להצדקה למתן פטור מתכנון מפורט. אדרבא: לשיטת פז, מקרקעיה היא אף מתאימים יותר לתכלית זו. אשר לטענה כי מפסק הדין עולה שהקמת מתקן התפלה בכל השטח המיועד לתעשיה ואחסון אינה כפופה לתכנון מפורט, משיבה פז, שחשש זה הוא מלאכותי, משום שלא הוגשו עד כה בקשות למתן היתר. לבסוף טוענת פז, שהמסמך הסביבתי-בריאותי שיהא עליה להגיש בכל מקרה מחייב תיאום עם גורמי איכות הסביבה, כך שהתכלית שהליך הגשת התנגדויות נועד להשיג ממילא מושגת בדרך זו.

הוועדה המקומית הותירה את ההכרעה בערעור לשיקול דעתו של בית המשפט.